PRESENTACION:
El Dr. Luis María A. HADDAD es abogado de la matrícula con más de treinta (30) años de ejercicio profesional; previo, también tuvo su experiencia en el Poder Judicial de la Provincia de Entre Ríos por el lapso de siete (7) años.-
Con asiento en la ciudad de Concepción del Uruguay, donde desempeña su profesión en forma particular al servicio de sus clientes, su actuación profesional se extiende en toda la geografía de la Provincia de Entre Ríos y también en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires.-
Es el Director del “Estudio Jurídico Haddad & Asociados”, constituyendo una referencia profesional innegable en su ámbito de incumbencia laboral.-
En esas circunstancias fue requerido por la Municipalidad de Concepción del Uruguay en el año 2019 a efectos de que formalice su opinión respecto de la Ley Provincial Nº 10.636 de “Responsabilidad del Estado”. La tarea realizada en el mes de Noviembre de dicho año 2019 se extendió a un análisis exegético de la norma para no quedarse con la mera opinión profesional y coadyuve a quienes son operadores del Estado –funcionarios y agentes de la administración pública– a entender y comprender el sentido y alcance de la reglamentación.-
A continuación el trabajo:
PRELIMINAR:
Si bien representa una visión jurídica del objeto normativo analizado, de ninguna manera debe interpretarse como un análisis dogmático acabado, pues ello representaría recurrir a los antecedentes históricos, sociológicos, filosóficos y a una evolución del derecho comparado que excede, no solo lo requerido, sino también la labor realizada.-
De todas maneras, la opinión que se desliza en el trabajo adjunto pretende sí enmarcar el articulado de manera concreta en relación a la responsabilidad no sólo de quienes asumen compromisos en su actuación estatal, sino respecto del Estado mismo en su actividad cotidiana.-
ANALISIS Y OPINION LEGAL DE LA LEY 10.636
1.- Introducción:
La ley Nº 10.636 sancionada por la Legislatura de la Provincia de Entre Ríos en fecha 6 de Noviembre de 2.018, promulgada por el Poder Ejecutivo en fecha 21 del mismo mes y año bajo el número individualizado, tuvo su entrada en vigencia luego de la correspondiente publicación en el Boletín Oficial en fecha 23 de Noviembre del mismo año 2.018.-
El objeto de regulación legislativa lo es la responsabilidad del Estado por las consecuencias dañosas derivadas de su accionar o la omisión de las acciones propias de la actividad estadual que afecten bienes o derechos de las personas físicas o jurídicas sobre las que recae, distinguiendo entre actividad u omisión legítima o ilegítima. Extiende también la responsabilidad a los funcionarios y agentes públicos en el ejercicio de sus funciones.-
Comprende tanto al Estado en sus distintos niveles –provincial o municipal-, así como a los entes públicos autárquicos y descentralizados con autonomía decisoria.-
Asimismo, la normativa se completa con la eximición de la responsabilidad legal por los daños derivados de casos fortuitos o fuerza mayor y –siguiendo lineamientos del derecho civil– cuando el perjuicio se produce por el hecho de un tercero por quien no debe responder o del propio damnificado. Acude a eximir de responsabilidad también cuando los daños verificados por la actividad propia del Estado fueren ocasionados por contratistas del Estado o concesionarios de los servicios públicos que debe prestar.-
Por último, se completa el texto normativo estableciendo reglas típicas de procedimiento: competencia, entre otras. En lo referente al instituto de la prescripción remite al Código Civil y Comercial de la Nación, reglamentando un régimen propio cuando se trata de funcionarios y agentes públicos en el ejercicio de sus funciones o cuando se habilitan las acciones de repetición por el Estado.-
2.- Consideración preliminar:
La legislación provincial sobre cuyo texto trataremos de ir alcanzado el sentido y consecuencia regulatoria encuentra su fuente en la Ley Nacional Nº 26.944 que fuera sancionada por el Congreso Nacional en fecha 2 de Julio del año 2.014 y promulgada de hecho el 7 de Agosto del mismo año 2.014. Es que el artículo 11 de dicha norma invita a las provincias y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires “a adherir a los términos de esta ley para la regulación de la responsabilidad estatal en sus ámbitos respectivos” (sic, ver regla legal citada).-
No obstante ello, a criterio del suscripto la estructura de la normativa provincial aparece como más completa en relación a la legislación nacional, pues como se verá infra y según ya se anticipara, el texto provincial hace expresa referencia a cuestiones de índole procesal y su sistematización resulta más adecuada.-
Ello, claro está, responde sin dudas a las experiencias que se van recogiendo en la aplicación específica de las leyes luego de ser sancionadas y su correlato de aplicación a los casos que se van dando en el mundo jurídico.-
Por otro lado, resulta lógico que siendo una facultad indelegable de las provincias cuyo origen se encuentra en nuestra Carta Magna –sistema republicano y federal adoptado por la Constitución Nacional– sean estas las que reglamenten sobre los aspectos procesales, tal y como se verifica en el texto normativo que comprende el Capítulo II de la ley –10.636– bajo análisis.-
3.- Análisis Exegético:
Efectuada una referencia genérica en relación al texto normativo en tratamiento, conviene a continuación referirnos a su articulado y la operatividad del mismo en relación a los distintos supuestos que enmarcan su contenido.-
Así, digamos en primer lugar que el objeto principal de la ley lo constituye la Responsabilidad del Estado y, en relación a ello, la reglamentación se encuentra orientada a la responsabilidad extracontractual, pues según ya se verá –art. 10-, la contractual se regirá por las normas específicas o, directamente, su eximición –art. 11-cuando las consecuencias dañosas ocurran por la actividad propia de concesionarios o contratistas del Estado que cumplen con servicios o funciones que se encuentran a su cargo.-
Es dable mencionar para una mejor comprensión y sin ánimo de adentrarnos a una definición sociológica o jus filosófica, que entendemos como Estado a “la estructura organizativa -burocrática, para algunos-, caracterizada por vincular institucionalmente a un territorio con una población que se considera contenida por un orden jurídico relativamente hermético y expresada por intermedio de la pertenencia territorial, identidad comunitaria, juridicidad propia y capacidad organizativa” (cfr. “La construcción del Estado Argentino (Ensayos de Historia Argentina)”, de Horacio Rosatti, Tomo I, pág. 9, Rubinzal Culzoni Editores, Santa Fe, Año 1994). Obvio que tampoco nos adentramos aquí al análisis del Estado-órgano y Estado-función, pues excede la tarea que se nos encomendara.-
A su vez, cuando hablamos de responsabilidad hacemos alusión al cargo que se le impone a una persona –en el caso concreto una persona jurídica como lo es el Estado, aunque esta sea pública– por la actividad propia que desempeña o desarrolla y las consecuencias que por dicha actividad se desprenden. Es decir, se trata de responder por los actos o acciones que se ejercitan cuando estas derivan en un perjuicio o daño sobre las cosas o personas sobre las que recae.-
Por último en este aspecto, necesario es expresar que el objeto específico de la ley consistente en fijar la responsabilidad no se agota en el Estado provincial, municipal o comunal, sino que se extiende a entes autárquicos, descentralizados y/o cualquier ente público que desarrolla las actividades propias del Estado, cubriendo así el amplio espectro de organizaciones gubernamentales que llevan a cabo dichas funciones del Estado.-
Capítulo I: Responsabilidad del Estado.
Artículo 1º: Esta ley rige la responsabilidad del Estado provincial, municipios, comunas, entes autárquicos, descentralizados y demás entes públicos estatales provinciales, municipales o comunales, en todas sus manifestaciones y niveles, por los daños que su acción u omisión les produzca a los bienes o derechos de las personas. La responsabilidad del Estado es objetiva y directa.-
Según ya lo anticipáramos en el apartado anterior la regla legal transcripta enmarca el contenido –propósito u objeto– normativo; es decir, reglamenta la responsabilidad del Estado en sus distintas formas y niveles cuando el mismo actúa o deja de hacerlo siendo su obligación y dicha actuación trae como consecuencia daños a bienes o derechos de las personas afectadas.-
En una primera apreciación respecto del texto analizado debemos expresar la omnicomprensión del concepto Estado –ver la definición del mismo expuesta o la que se emplee por cualquier autor o doctrinario al respecto-, pues hace alusión a los distintos niveles del mismo en sintonía con la Ley Orgánica de los Municipios que rige en nuestra provincia; esto es, la referencia a las corporaciones municipales o comunas según la propia calificación que nos brinda dicha ley. Ello se completa con los entes públicos que de manera autárquica o autónoma desarrollan funciones que son propias del Estado en general para la consecución de los fines que se imponen por la propia Constitución provincial o las leyes que se dictan en su consecuencia en los distintos niveles analizados.-
Asimismo y según también manifestáramos cuando se habla de “responsabilidad” hacemos alusión a la carga que representa la consecuencia por una actuación –sea esta lícita o ilícita– o por una omisión –dejar de hacer– cuando era un deber legal actuar. Responsabilidad significa tanto como responder o dar respuesta a una obligación que nace como consecuencia de esa acción u omisión. Para que ello opere es necesario que dicha actuación, sea esta positiva o negativa, produzca una consecuencia dañosa; lo contrario queda al margen o fuera de la previsión normativa.-
El daño al que refiere la norma debe recaer en bienes o derechos de las personas afectadas. Aquí la norma no hace referencia a una especial relación que deba tener la persona respecto de los bienes de que se sirve, con ello quiero significar que no exige la calidad exclusiva de propietario, sino que entiendo también cabe responder cuando el afectado mantiene una relación de poseedor o tenedor legítimo, puesto que al ser una referencia genérica, no estaría excluyendo las otras “calidades” referidas pues si hubiese sido la intención del legislador habría hecho mención en forma específica, tal y como se verá más adelante al tratar los casos de eximentes de responsabilidad.-
De igual manera debe analizarse cuando el daño recae sobre los derechos de las personas, pues tampoco se hace mención a qué tipo de daño comprende; entendiendo que aquí debemos acudir supletoriamente al Derecho Civil, siendo comprensivo en relación a las personas tanto el daño material como el daño moral y las distintas variantes que de ellos se desprenden: daño psicológico, daño estético, lucro cesante, entre otros.-
Por último, la regla legal analizada refiere en forma expresa a que la responsabilidad del Estado es “objetiva y directa”.-
Aquí, la norma establece de manera determinante y específica un tipo de responsabilidad: Objetiva. Como es sabido la responsabilidad se puede categorizar en objetiva o subjetiva, de tal manera que según se desprende del texto bajo análisis, la segunda se excluye.-
Así expresada, aparece claramente que la atribución de responsabilidad no se apoya en la culpa o dolo; es decir, se desecha el análisis de acciones negligentes, imperitas o imprudentes, así como las conductas con intenciones de causar daño (dolo).-
Esto último indicado no resulta absoluto en la ley bajo análisis, ya que al conjugarse la totalidad de la misma aparece la responsabilidad subjetiva en el art. 8º cuando refiere a la conducta de los funcionarios y agentes públicos. Ya se verá más adelante cuando se llegue a su análisis particularizado que esta aparente contradicción según nuestro punto de vista no es tal, ya que allí se regulan las responsabilidades de las personas que llevan adelante las funciones propias del estado y su inclusión tiene por finalidad la acción directa que pueden ejercer los terceros perjudicados cuando han sufrido un daño; así como las previsiones que otorga al Estado para repetir contra dichos funcionarios que hayan sido con su conducta la causa del perjuicio.-
Respecto a esto último podemos afirmar que si bien la Responsabilidad consagrada legalmente es la objetiva, se puede demandar tanto al Estado como al funcionario o agente provocador del daño en forma conjunta.-
También se afirmó el otro aspecto de la responsabilidad: Directa. Debe conjugarse entonces con el aspecto analizado precedentemente, ya que cuando ocurra un caso encuadrado legalmente, la víctima o el perjudicado podrá accionar de manera directa contra el Estado, sin importar si el funcionario o agente que llevó adelante la conducta –sea esta positiva: acción o negativa: omisión– lo hizo voluntariamente o no.-
Es decir, el Estado aparecerá siempre como extremo de la relación jurídica creada a partir del perjuicio que conductas u omisiones provoquen dependientes de aquél en el ejercicio de las funciones propias del ente público, lo que nos lleva a concluir que se excluye lo dispuesto por las normas del Código Civil.-
Con ello se quiere significar que opera la responsabilidad estadual aún en el caso que el funcionario, agente o dependiente actúe sin voluntad; ergo, sin discernimiento, intención o libertad, condiciones que verificadas en el sujeto en materia civil excluyen la responsabilidad.-
Artículo 2º: Se exime de responsabilidad al Estado en los siguientes casos: a) Por los daños y perjuicios que se deriven de casos fortuitos o fuerza mayor, salvo que sean asumidos por el Estado expresamente por ley; b) Cuando el daño se produjo exclusivamente por el hecho del damnificado o de un tercero por quien el Estado no tuviere el deber de responder.-
Esta norma establece claramente dos causales de eximición de responsabilidad. El hecho de que la afirmación sea contundente exime de interpretaciones diversas, lo que denota específicamente la certidumbre que el legislador ha querido transmitir a quienes deben juzgar, decir o declarar el derecho.-
En todo caso, el marco de discrecionalidad interpretativa quedará reducido a la evaluación de si el hecho perjudicial o dañoso constituye verdaderamente un caso fortuito o fuerza mayor.-
Se entiende por caso fortuito un acontecimiento inesperado o imprevisible; es decir, la ocurrencia de hechos de imposible previsión, ya que las consecuencias que ocurren resultan extraordinarias y que escapan a la razonable espera. Situaciones que podríamos denominar “anormales” por lo no esperable.-
Mientras, por fuerza mayor se entiende un suceso externo a la actividad propia del estado o del funcionario que cumple las actividades propias del ente público que se presenta irresistible, imposible de contrarrestar.-
Entendemos modestamente que cuando ocurre alguna de las causales señaladas –caso fortuito: una tormenta, por ejemplo– si la consecuencia dañosa se produce por la suma de conductas o acciones de funcionarios que faltan a su deber, la eximición prevista no puede tener lugar.-
Para esta primer causal bajo análisis la norma establece, a pesar de fijar la eximición de responsabilidad, que si el Estado asume la misma no resulta operativa. Para que ello ocurra, debe necesariamente existir una ley especial que así lo exprese.-
Lógicamente, la expresión ley especial comprende otros actos legislativos según el nivel del Estado o entes descentralizados o autárquicos, tal el caso de las Ordenanzas en las corporaciones municipales.-
La segunda causal de eximición está prevista cuando el daño se produce exclusivamente por quien resulta perjudicado. El damnificado asume una conducta cuya acción es la causa eficiente del daño, por lo que una cuestión de estricta justicia no permite trasladar la responsabilidad al ente público.-
Se completa la causal cuando el evento dañoso es producido por un tercero, ajeno a la estructura estatal por quien el Estado no debe responder. La razón indica que al no tener nexo de vinculación con el Estado, este no puede asumir las consecuencias jurídicas del daño.-
La certidumbre de la que hablamos al comienzo en relación a las causales de eximición hace que la enumeración sea taxativa, lo que debe llevarnos a la conclusión que no puede establecerse ninguna otra causal, excluyendo cualquier otro supuesto al respecto.-
Artículo 3º: Cuando el daño ha sido causado por hechos imputables conjuntamente al Estado y a la víctima, o a terceros por quien aquél no deba responder, en ese caso, la medida de la responsabilidad estatal quedará acotada a su concurrencia en la provocación del hecho dañoso.-
Esta norma aplica criterios de distribución de las cargas de responsabilidad conforme el grado de participación de las personas que enumera.-
Debe apreciarse una conjunción de hechos que actúen mancomunados en la causación del perjuicio y que los mismos sean imputables tanto al Estado como a la víctima o a un tercero por quien el ente público es ajeno, no debiendo responder por él.-
La responsabilidad del Estado por el principio distributivo consagrado queda acotada en la medida de su participación en la ocurrencia del daño. La equidad aparece como principio rector para establecer la proporción.-
La regla legal bajo análisis es una novedosa incorporación de la ley provincial que no contempla la legislación nacional, entendiendo personalmente que la misma se ajusta a la realidad y contribuye, tal como se mencionara en el párrafo anterior, a la distribución de cargas como consecuencia de la causación del daño.-
Aquí se verifica la aplicación de la teoría de culpas concurrentes que la creación pretoriana de los Tribunales en la vasta historia judicial argentina ha propiciado para su inclusión legal.-
Artículo 4º: Son requisitos de la responsabilidad del Estado por acción u omisión ilegítima:
Esta regla legal, así como la siguiente –art. 5º– establecen los presupuestos de procedencia para establecer la responsabilidad estatal.-
Particularmente en esta norma se prescriben los requisitos cuando hay una acción u omisión ilegítima. Entonces, se particulariza la responsabilidad del Estado cuando este realiza una acción determinada para el cumplimiento de sus funciones que la ley prohíbe o cuando deja de hacer lo que dicha ley manda hacer.-
La enumeración también aquí aparece de manera taxativa, de tal suerte que si alguno de los requisitos establecidos normativamente no se cumplen resultaría imposible imputar responsabilidad al Estado, sea provincial, municipal o comunal, entes autárquicos, descentralizados y/o cualquier otro ente público de los niveles del Estado antes descripto.-
De los requisitos:
- Daño cierto debidamente acreditado por quien lo invoca y mensurable en dinero;
Para establecer responsabilidad sobre el Estado es necesario la existencia de daño cierto. El daño se conceptualiza como cualquier menoscabo o detrimento en la persona o en el patrimonio de alguien.-
Debe asumirse que ese daño sea efectivo y real; es decir, no puede presumirse ni ser hipotético.-
Otra característica de procedencia es que se compruebe su existencia, de tal suerte de tener plena convicción o certeza.-
Por último, el menoscabo o detrimento debe cuantificarse. Fijar un valor es imprescindible a los fines de la norma, aunque incluso el resarcimiento esté referido al daño moral.-
Muchos doctrinarios y autores han sostenido en relación a la ley nacional que inspira a la analizada –aplicable plenamente a la norma provincial bajo análisis– que no prevé respuestas del Estado para resarcir el perjuicio que no sean mensurables en dinero.-
b) Imputabilidad material de la actividad o inactividad a un órgano estatal;
Para que se cumpla este requisito y así atribuir responsabilidad al Estado, tiene que haber un nexo causal entre la actividad de aquél que contraríe la ley o una falta de actividad del mismo cuando la ley manda a realizar algo.-
Es irrelevante quién ha efectuado la conducta que deriva en la responsabilidad del Estado, cualquiera sea el órgano o persona basta con su identificación para que proceda.-
Hemos visto al comienzo del trabajo que el Estado, en tanto persona jurídica, desarrolla sus funciones a través de distintas personas: dependientes, agentes, funcionarios, etc..-
En el desarrollo de esas funciones y en relación a la responsabilidad, también observamos que la doctrina jurídica explica con distintas teorías por qué el Estado debe responder cuando en razón de su desempeño provoca un perjuicio a bienes o personas ajenas a su estructura.-
En este sentido, el requisito analizado determina que la acción u omisión que provoca un daño debe ser ejercida por aquellas personas que representan al Estado en las tareas o funciones que le son propias.-
Imputabilidad material es tanto como atribución específica a un órgano o ente estatal de la conducta dañosa desplegada por quienes hacen posible la consecución de los fines que se imponen al Estado.-
- Relación de causalidad adecuada entre la acción u omisión del órgano y el daño cuya reparación se persigue;
Podemos caracterizar a esta condición como el puente o conexión que existe entre el hecho y el daño. Es que ninguna consecuencia se da por generación espontánea, es necesario que exista un factor antecedente que se vincula directamente con la consecuencia: el perjuicio.-
Esa relación de causa a efecto es imprescindible para que proceda la respuesta indemnizatoria.-
Este requisito debe configurarse necesariamente con el anterior, ya que la causalidad adecuada está dada por la vinculación directa ente el hecho y el daño y de manera indirecta con el factor de atribución: la imputación material.-
No puede haber respuesta resarcitoria si el hecho realizado no causó daño y si dicho hecho no fue llevado a cabo por funcionario o agente de la administración pública.-
Por último es oportuno expresar que, en un evento determinado que objetivamente quede encuadrado en las previsiones de esta ley, pueden coexistir varias causas, por lo que en dichos casos habrá que determinar el grado de participación de las mismas para establecer la proporción –ver art. 3º ya comentado de la presente ley-.-
- Falta de servicio consistente en una acción u omisión irregular por parte del Estado; la omisión sólo genera responsabilidad cuando se verifica la inobservancia de un deber de actuación.
La atribución de responsabilidad se da también cuando se verifica la condición señalada en la regla legal citada. Falta de servicio debe entenderse como la carencia del cumplimiento prestacional de una obligación surgida de las funciones o prestaciones que el Estado desarrolla a favor de la comunidad.-
Así, encontramos funciones impuestas por la norma fundamental que el Estado debe desarrollar para la comunidad contenida en el marco territorial de su competencia. Excede el trabajo definir o caracterizar las funciones específicas que el Estado debe prestar y que surgen de las aspiraciones constitucionales, pero es dable señalar que cuando se asume la prestación de un servicio la carencia de su prestación nos coloca en la condición analizada.-
La falta de servicio puede verificarse por la omisión completa del servicio, que no exista cuando esté planteada la obligación de prestación del servicio que se venía gestionando; que exista un mal o defectuoso funcionamiento del servicio, el servicio se presta pero no en las condiciones adecuadas o razonables, provocando consecuencias; y, por último, cuando el servicio se presta tardíamente, entendiendo aquí que la falencia es temporal, una prestación que no cumplió el fin establecido pues, pese a realizarse, llegó tarde.-
La irregularidad señalada refiere a la falta de observancia del deber impuesto de actuación; los parámetros para establecer el cumplimiento adecuado siempre serán objetivos –aquí se excluye la culpa o dolo del funcionario-, ya que debe analizarse el cumplimiento razonable del servicio, trayendo aparejada la responsabilidad estatal cuando se acredita perjuicio por incumplimiento o ejecución irregular en la prestación del servicio.-
Para calificar la falta de servicio, se deberá tener en cuenta:
d.1.- La naturaleza de la actividad;
Anteriormente decíamos que los parámetros de análisis de la falta de servicio u omisión irregular deben ser objetivos; así, la propia norma se encarga de calificar las situaciones fácticas que se tendrán en cuenta para establecer la responsabilidad.-
En este sentido, la naturaleza del servicio está referida concretamente a qué tipo de servicio cae bajo análisis, pues no todas las prestaciones asumidas por el Estado tienen la misma esencia, repercusión o incidencia en el tejido social que tiene por finalidad el servicio. Hay servicios esenciales a la vida propia de la comunidad –por ejemplo, provisión de agua potable, medio ambiente saludable, etc.– y otros no esenciales que, si bien coadyuvan al desarrollo social, pueden prescindirse temporalmente por distintas causas que no afectarán sensiblemente la vida comunitaria –actividades recreativas para sectores sociales, ordenamiento del tránsito vehicular, entre otros-.-
d.2.- Los medios de que dispone el servicio;
Poder determinar si los medios con que se cuenta para la efectiva realización del servicio son los adecuados en relación a la naturaleza de la prestación constituye un elemento imprescindible para la determinación de la responsabilidad por la falta de servicio.-
Ello implica también determinar que los medios no sólo sean adecuados, sino que se encuentren siempre en condiciones óptimas para el desarrollo de la actividad; se requiere de una evaluación continua de tal manera de garantizar la prestación del servicio.-
d.3.- El vínculo que une a la víctima con el servicio; y,
El contrato social creado por el Estado con la comunidad en relación a un determinado territorio y del cual nace la relación directa entre prestador y beneficiario canaliza la condición de respuesta entre la falta u omisión ilegítima del servicio.-
Así, queda claro que debe verificarse una relación directa que le permita al damnificado como beneficiario de la prestación omitida o realizada defectuosamente exigir la reparación del daño.-
También resulta manifiesto que el beneficiario ocasional o circunstancial queda al margen de la respuesta.-
d.4.- El grado de previsibilidad del daño.-
Además de las condiciones analizadas previamente, se completa el cuadro de circunstancias a evaluar para la calificación de la falta de servicio con la presente, caracterizada por el grado de previsión del daño.-
Esto supone que la entidad de la omisión en la prestación del servicio sea de tal magnitud que razonablemente lleve al hombre medio a concluir que la falta de servicio traerá aparejada una consecuencia dañosa al beneficiario.-
Entiendo que estas condiciones o presupuestos para calificar la falta de servicio deben conjugarse entre sí, difícilmente podría atenderse un reclamo que involucre la responsabilidad del Estado en el aspecto analizado de esta norma si faltara alguna de aquellas condiciones o presupuestos.-
Artículo 5º: Son requisitos de la responsabilidad del Estado por acción u omisión legítima:
La presente regla legal prevé las mismas condiciones o presupuestos de procedencia de la responsabilidad estatal que la norma anteriormente analizada, sólo que por su actividad legítima, sea esta positiva: acción, o negativa: omisión.-
La actividad legítima está dada cuando el Estado en su accionar en busca de concretar los fines que se propuso para el bienestar de la comunidad constituye la causa del perjuicio a los particulares; cuando ello ocurre debe responder por el menoscabo de ese actuar lícito. El damnificado no tiene la obligación de tolerar el menoscabo patrimonial sin la debida compensación.-
A su vez y tal como vimos en el artículo anterior, la norma establece condiciones para su procedencia.-
- Daño cierto debidamente acreditado por quien lo invoca y mensurable en dinero;
Aquí, a efectos de no pecar de reiterativo, nos remitimos a lo manifestado en ocasión de analizar el art. 4º, a).-
- Imputabilidad material de la actividad a un órgano estatal;
También en este inciso nos remitimos brevitatis causae a lo expuesto en ocasión de comentar el art. 4º,b).-
- Relación de causalidad directa e inmediata entre la actividad del órgano y el daño cuya reparación se persigue;
Reiteramos aquí lo sostenido en oportunidad de expedirnos sobre el art. 4º,c).-
- Ausencia de deber jurídico de soportar el daño;
Sin perjuicio de lo ya expresado al comienzo del análisis de esta norma, es necesario manifestar que la vida en comunidad supone en muchos casos que los particulares no puedan desarrollar sus derechos en plenitud, puesto que el interés general supone la tolerancia de la restricción en distintas situaciones. Puede entenderse ello como un menoscabo a su derecho.-
Lo importante aquí pasa por determinar si el afectado tenía el deber jurídico de soportar el perjuicio. Cuando la respuesta es negativa, se activa la condición de procedencia para que opere la responsabilidad.-
Por lo general, el deber jurídico señalado para soportar el daño tiene que estar establecido legalmente.-
- Sacrificio especial en la persona dañada, diferenciado del que sufre el resto de la comunidad, configurado por la afectación de un derecho adquirido.-
La característica en la calidad de la condición analizada la encontramos en que se requiera una afección importante, trascendente, en la persona del damnificado. Ese “sacrificio especial” se distingue en cuanto sólo cabe en la persona del afectado, distinto al resto de la comunidad.-
De allí que se hable de especialidad, justamente para distinguir el sacrificio de aquellas imposiciones que se efectúan en la actividad lícita del Estado a la comunidad en su conjunto que se excluyen de la condición analizada por reunir la característica de la igualdad –recae al conjunto– y por tener la finalidad del bien común.-
Se completa la norma cuando refiere que la afectación debe estar conculcando un derecho adquirido. Es decir, sólo puede admitirse el reclamo cuando se demuestra que la víctima poseía una “potestad” reconocida e incorporada a su patrimonio; al contrario, cuando la persona invoca un “interés” o una mera “expectativa”, carecerá de legitimación para reclamar.-
Artículo 6º: Responsabilidad del Estado por actividad lícita. El estado responde objetivamente, por los daños derivados de sus actos lícitos que sacrifican intereses de los particulares con desigual reparto de las cargas públicas. La responsabilidad sólo comprende el resarcimiento del daño emergente; pero si es afectada la continuación de una actividad, incluye la compensación del valor de las inversiones no amortizadas, en cuanto hayan sido razonables para su giro.-
Esta norma, tal como reza el artículo en cuestión refiere exclusivamente a la actividad lícita, estableciendo como consecuencia que el Estado es responsable por los daños de los actos lícitos que realiza.-
En tal sentido, la regla legal es suficientemente clara al exponer que el Estado responde objetivamente. Aquí es necesario, brebitatis causae, remitirnos al análisis efectuado en relación al artículo 1º in fine.
No obstante reiteramos que el presupuesto normativo no requiere de probar la culpa o dolo de quienes –agentes o funcionarios– llevan a cabo las acciones propias de la administración pública, cualquiera sea el acto; así, basta con acreditar el perjuicio o menoscabo para que se torne operativa la norma –otras condiciones se requieren tales como el nexo causal, pero fueron tratadas en artículos anteriores-.-
Además, se prevé que el sacrificio de los intereses de los particulares que provoque el menoscabo en la persona o bienes de los mismos se dé con desigual reparto de las cargas públicas, lo que significa que el damnificado se encuentra soportando una carga distinta al resto de la comunidad, objetivándose la desigualdad en la consecuencia; el daño mayor, específico y distinto recae sobre este a diferencia del resto que lo soporta de una manera distinta: con un menoscabo menor e insignificante o simplemente con una molestia, por ejemplo.-
La norma establece también en forma expresa que la medida de la respuesta será la equivalente al “daño emergente”.-
Aquí notamos una clara distinción con la responsabilidad surgida de los actos o acciones ilegítimas.-
El daño emergente comprende todo lo necesario para restituir al estado anterior el perjuicio ocasionado, tanto los gastos directos como los indirectos necesarios para recomponer el patrimonio en la medida del menoscabo. Se excluye por ende –según dijimos– otros daños resarcibles: “lucro cesante”, “pérdida de chance”, etc..-
La excepción que plantea la regla legal analizada prevé el daño provocado por la continuidad de la actividad estatal y está orientada a resarcir el “valor de las inversiones no amortizadas”, siempre y cuando “hayan sido razonables para su giro” (sic).-
Se desprende entonces que la reparación comprenderá también aquellos gastos de inversión que se pensaban compensar por la actividad del particular damnificado y que se frustran por la actividad continuada del Estado.-
El requisito de procedencia es que la inversión esté directamente relacionada con el giro de la actividad del damnificado y que sea razonable; es decir, entendemos que quedará sujeto a la apreciación judicial la determinación de la “razonabilidad” y esta está vinculada a la naturaleza del giro, lo que supone un análisis judicial prudente para concluir en ese sentido. Por otro lado se establece el límite en el valor, por lo que el monto de reparación comprenderá solamente el equivalente a las inversiones no amortizadas.-
Artículo 7º: El plazo para demandar al Estado en los supuestos de responsabilidad extracontractual, y su cómputo, se rigen por las reglas establecidas en el Código Civil y Comercial de la Nación.
La reclamación administrativa voluntaria previa interrumpe el plazo de prescripción de la responsabilidad extracontractual prevista en esta ley.-
La norma bajo análisis claramente establece el plazo de prescripción para demandar al Estado en aquellos supuestos de responsabilidad extracontractual.-
Excede este trabajo referirnos al Instituto de la Prescripción, sólo diremos –de manera simplificada– que comprende el plazo o tiempo que el damnificado tiene para intentar la acción de reparación de daños contra el Estado cuando se dan los supuestos que se reglamentan en los artículos precedentemente analizados.-
Efectivamente, la regla legal en comentario remite a lo dispuesto por el Código Civil y Comercial de la Nación al establecer el plazo y su cómputo para demandar al Estado. Con ello queda zanjada la vieja disputa doctrinaria –de la cual no nos haremos eco– de si la regulación de la prescripción corresponde al Congreso Nacional o las autoridades locales –provincias-.-
Al remitir en forma expresa al Digesto de fondo para accionar por responsabilidad extracontractual, el plazo con que se cuenta por el legitimado para demandar es de tres (3) años, en virtud a lo dispuesto por el art. 2561, 2do. párrafo de la Ley 26.994 –Código Civil y Comercial de la Nación-.-
El cómputo debe hacerse desde que se verifica el daño; es decir desde que se produce o desde que el damnificado toma cabal conocimiento del mismo.-
El párrafo final de la norma establece la interrupción del plazo de prescripción cuando existe un reclamo administrativo previo efectuado voluntariamente.-
Entiendo, modestamente, que la remisión al Código Civil y Comercial de la Nación resulta no del todo feliz, pues como se verá en el artículo siguiente la Ley que nos encontramos comentando –debe ser entendida como ley especial por el objeto de regulación– establece plazos concretos para accionar contra funcionarios o agentes públicos, así como para la acción de repetición concedida al propio estado, por lo que bien pudo también establecer el plazo de manera expresa. Máxime por cuanto cuando se alude al tema de la competencia –se verá en los artículos siguientes– la reglamentación es específica y haber evitado la remisión fijando también el plazo específico –sería también de tres (3) años– hace a una mejor técnica legislativa.-
Artículo 8º: La acción u omisión de los funcionarios y agentes públicos en el ejercicio de sus funciones por no cumplir sino de una manera irregular, incurriendo en culpa o dolo, las obligaciones legales que le están impuestas, los hace responsables de los daños que causen a terceros o al Estado.
La pretensión resarcitoria contra funcionarios y agentes públicos prescribe a los tres (3) años.
La acción de repetición del Estado contra los funcionarios o agentes causantes del daño prescribe a los tres (3) años a partir del efectivo pago realizado por el estado de la indemnización condenada o convenida. La tramitación de las actuaciones administrativas que correspondieren producirá la suspensión del plazo de prescripción. La autoridad administrativa, mientras sustancia la actuación tendiente a determinar la eventual responsabilidad del funcionario o agente, deberá garantizar su derecho de defensa.-
La presente norma desde mi punto de vista resulta trascendente ya que carga responsabilidad a los funcionarios y agentes públicos que en el ejercicio de sus funciones lo han hecho de una manera irregular, sea por acción u omisión, causando daños a terceros o al Estado. Es que ahora estamos en presencia de una ley que establece de manera concreta y específica la responsabilidad de los representantes estatales, sean estos funcionarios o agentes públicos; antes, debíamos recurrir a normas genéricas para su determinación, aunque se llegara al mismo resultado –es interesante para mejor comprensión recurrir a la lectura del nuevo Código Civil y Comercial de la Nación (Ley 26.994), en especial los arts. 1765 y 1766 del cuerpo normativo de fondo citado-.-
Digamos en primer lugar que el funcionario, empleado o agente público es quien representa al Estado, expresando la voluntad de éste en el ejercicio de las acciones propias para la consecución de sus fines.-
Las personas que revisten tal calidad se caracterizan por la dependencia con el Estado cualquiera sea la vinculación jurídica a la que acudamos, así como a la competencia que desarrollen; es decir, prestan servicios o ejercen funciones para el Estado o a nombre del mismo.-
La caracterización o calidad de la carga –responsabilidad– que se impone a las personas descriptas en la regla legal analizada en relación al Estado propiamente dicho es bien determinada; es que respecto de este último –según ya hemos visto– se establece la responsabilidad objetiva, mientras que respecto de aquellos –funcionarios y agentes públicos– se establece la responsabilidad subjetiva.-
Hemos dicho con anterioridad en referencia a las personas señaladas, que representan la voluntad del Estado en los actos de la administración, de tal manera que se torna operativa esta cláusula legal cuando los mismos actúan culposa o dolosamente.-
En la actuación mencionada cada uno de ellos desarrolla la actividad con un deber especial conforme la finalidad de la acción o función que desempeña, de tal suerte que cuando dicha actividad se realiza mal, en violación a las instrucciones o con menosprecio a ellas; incluso cuando existe omisión, olvido o descuido, en definitiva se actúa de manera irregular y ello trae aparejado daño o perjuicio en la persona o bienes de terceros o del propio Estado, se hace efectiva la responsabilidad.-
Asimismo, la norma –véase el párrafo segundo– establece el plazo de prescripción para el inicio de la acción de reparación contra los funcionarios o agentes públicos, al expresar que “la pretensión resarcitoria prescribe a los tres (3) años” (sic).-
Conforme el análisis que venimos efectuando, queda claro que las acciones de los damnificados pueden iniciarse tanto contra el Estado como contra los funcionarios o agentes públicos de que se sirve, en forma conjunta.-
A continuación y en relación al último párrafo de la norma bajo análisis, entiendo respetuosamente que no representa la mejor técnica legislativa pues bien se pudo establecer en un artículo distinto. Efectivamente, se prevé la “acción de repetición” concedida al Estado contra aquellos funcionarios o agentes públicos responsables del daño por su actuación “infiel”; me refiero concretamente al desempeño irregular de sus obligaciones legales.-
Se establece entonces que dicha acción de repetición prescribirá a los tres (3) años, a contar desde el efectivo pago del Estado
Es evidente y salta a la vista que la presente ley ha unificado los plazos de prescripción en tres (3) años, creando un estándar que facilita la interpretación y aplicación del Instituto; sólo deberá el reclamante establecer con precisión la fecha a partir de la cual se cuenta el plazo. Conviene recordar lo manifestado en relación al artículo anterior (art. 7º) en cuanto a que hubiera resultado más apropiado establecer el plazo en forma concreta y no remitirse al Código Civil y Comercial de la Nación –la actual redacción establece el mismo plazo de 3 años para Daños y Perjuicios según lo dispuesto por el art. 2561, segundo párrafo, del digesto legal citado-.-
El último párrafo en su parte final establece una causal de suspensión del plazo de prescripción. Claramente se refiere el texto a Informaciones Sumarias y Sumarios Administrativos, lo que resulta lógico desde mi punto de vista en razón a que dichas actuaciones delimitan y establecen la responsabilidad del agente público o funcionario, pues a partir de establecer la responsabilidad el Estado podrá iniciar las acciones de repetición.-
Completa la redacción la garantía del Derecho de Defensa, que en mi opinión constituye un exceso atento que ello deviene de expresar garantías constitucionales que siempre deben preservarse. En tal sentido habrá de adecuar cada organismo estatal o corporación municipal la reglamentación de su normativa respecto al procedimiento administrativo que rige para los Sumarios Administrativos, habida cuenta de lo reglamentado en la norma bajo análisis para el cómputo del plazo; con ello quiero significar que los Sumarios deberán adecuarse a los plazos de inicio y culminación para no frustrar el derecho reconocido al Estado para ejercer la repetición que instituye este artículo.-
Por último es dable señalar, pues me parece relevante, que la norma establece que la “tramitación de actuaciones administrativas” (sic), suspende el plazo de prescripción, no así “interrumpe”, que en materia jurídica contiene una diferencia sustancial –al respecto sugiero la lectura de lo dispuesto en el Libro Sexto, Título I, Capítulo I, Sección 2ª y Sección 3ª del Código Civil y Comercial de la Nación-.-
En la suspensión se cuenta el tiempo transcurrido antes del inicio de las “actuaciones administrativas” y continua después de terminadas; mientras que en la interrupción comienza a contarse de nuevo el plazo una vez finalizado el trámite administrativo. Esta diferencia y lo reglado –suspensión del plazo– deberá ser tenido muy en cuenta por el Estado para el ejercicio de la acción.-
Artículo 9º: A los fines de la acción de repetición en los casos de condena judicial contra la Provincia, municipios, comunas, entes autárquicos, descentralizados y demás entes públicos estatales provinciales, municipales o comunales, en todas sus manifestaciones y niveles por los hechos u omisiones imputables a sus funcionarios o empleados, cuando los mismos hayan integrado la litis, la sentencia respectiva determinará si medió falta personal de los mismos por la que deben responder frente a aquellos.-
La presente norma establece un requisito formal para la construcción de la Sentencia que deben observar los jueces al momento de dictar el pronunciamiento definitivo cuyo litigio tenga sustento en la ley bajo análisis.-
Hemos visto ya con anterioridad que los damnificados comprendidos en las previsiones legales pueden demandar al Estado –responsabilidad objetiva-, a los funcionarios o agentes públicos –responsabilidad subjetiva– o a ambos a la vez. En este último caso es cuando la norma prevé la incorporación del requisito que debe contener la Sentencia.-
Es entonces en este caso que el juez deberá establecer en forma expresa “si medió falta personal de los mismos por la que deben responder frente a aquellos” (sic, ver regla legal comentada, in fine).-
Aquí podemos señalar dos cuestiones que a nuestro entender pueden ocurrir: qué pasa si el juez omite expedirse al respecto? Y, qué ocurriría si el juzgador se pronuncia indicando que no medió falta personal del funcionario o empleado?.-
Para el primer interrogante entendemos que se deben tener en cuenta las soluciones que brinda el Código Procesal Civil y Comercial –Ley 9776-, para conjugar esta norma con los artículos 12, 13 y 14 de la presente ley –ya se analizarán infra-, concretamente nos referimos a los medios de impugnación de actos procesales –para el caso, sentencias definitivas-; aunque entiendo no debe descontarse el pedido de aclaratoria –art. 163, inc. 2 del Cód. Proc. Civ. y Com.-.-
Al no establecer la sanción de nulidad ante la omisión del juzgador en su pronunciamiento definitivo, en mi opinión no correspondería su planteo; por el contrario, sí los medios de impugnación a los que me he referido en el párrafo anterior.-
Para el segundo interrogante, la cuestión resulta más dificultosa pues puede darse la paradoja que las actuaciones administrativas concluyan decretando la responsabilidad del agente público o funcionario y la Sentencia judicial pueda establecer la falta de responsabilidad de los mismos. Allí estaríamos frente a la posibilidad que quede sin sustento cualquier reclamo de repetición que el Estado en cualquiera de sus niveles pueda iniciar contra sus dependientes.-
Es que necesariamente la Sentencia judicial tendrá siempre mayor relevancia que una Resolución administrativa, de tal suerte que aquella siempre prevalecerá sobre esta. Al declarar un derecho la Sentencia, si esta adquiere fuerza de cosa juzgada y se ha pronunciado sobre la falta de responsabilidad del funcionario o agente público, repercutirá sin dudas en la posibilidad del Estado de accionar por repetición, quitándole la misma.-
Artículo 10º: La responsabilidad contractual del Estado se rige por lo dispuesto en las normas específicas. En caso de ausencia de regulación, se aplica esta ley en forma supletoria.-
Esta norma es congruente con la estructura jurídica vigente, estableciendo la aplicación de la legislación específica en materia de contratos.-
Así, la actuación del Estado en su vinculación con terceros, si es contractual, habrá de acudirse a la reglamentación normativa del contrato de que se trate, rigiendo incluso, los principios generales de los contratos: voluntad de partes, buena fe, etc., sin dejar de lado normas de orden público.-
Por último, el artículo prevé aquellas situaciones de ausencia de regulación: contratos innominados, entre otros; para cuyo caso se aplicará en forma supletoria la presente ley bajo análisis.-
Artículo 11º: El Estado no será responsable por los daños ocasionados por los concesionarios de servicios públicos del Estado.-
Resulta interesante el texto normativo del artículo en análisis, pues claramente –en forma expresa– incorpora una causal de eximición de responsabilidad.-
Es que la cláusula legal excluye la responsabilidad del Estado por los daños o perjuicios ocasionados por concesionarios de servicios públicos o contratistas del Estado.-
Dable resulta observar que la reglamentación se aparta notoriamente de las normas del Derecho civil. Pues en materia de responsabilidad bien podría quedar comprendido el Estado cuando se causa un daño por un concesionario que, precisamente, realiza una actividad inherente o que el Estado debe garantizar.-
Tratándose la presente ley de una norma especial, la previsión es lógica, aunque quede sujeta –desde mi punto de vista– a planteos de los potenciales damnificados.-
En conclusión, estamos analizando la reglamentación de la responsabilidad del Estado, con todos las particularidades ya descriptas, por lo que una cláusula como la presente aparece razonable en el contexto general, haciendo sólo y exclusivos responsables a los contratistas o concesionarios del Estado. Así parece desprenderse también de lo dispuesto por el art. 1758 in fine del Código Civil y Comercial de la Nación.-
Capítulo II: Disposiciones procesales.
Artículo 12º: Corresponde a los jueces en lo Civil y Comercial, hasta que se creen los Juzgados de Primera Instancia en lo Contencioso Administrativo, conocer y decidir en las demandas por responsabilidad del Estado provincial, los municipios, comunas y entes autárquicos, y demás entes públicos estatales provinciales o municipales.-
A las acciones por responsabilidad del Estado que se tramiten ante los Juzgados Civiles y Comerciales, se les aplicarán las reglas del Proceso Ordinario -Libro II Título II- del Código Procesal Civil y Comercial de la Provincia de Entre Ríos.-
Al comienzo de este trabajo indicábamos que la presente ley establecía disposiciones procesales, expresando que esto es de toda lógica jurídica, ya que ello representa una facultad delegada a las Provincias establecida por nuestra Carta Magna.-
La norma comentada establece la competencia jurisdiccional para entender en las demandas por responsabilidad del Estado. Así, establece que serán los jueces con competencia en lo Civil y Comercial quienes intervengan para conocer y decidir –serán los directores del proceso judicial, encargados de tramitar y sentenciar por los reclamos derivados de esta ley– sobre dichas acciones judiciales.-
Ello –claro está– hasta que se creen los tribunales de Primera Instancia con competencia material Contencioso Administrativo, pues esa ha sido la idea e intención del legislador que, aunque –entiendo– todavía lejanos, ya se encuentra previsto, representando un paso legislativo importante.-
Si bien es cierto nada se expresa sobre competencia territorial como sí lo hace el artículo siguiente, habrá de estarse a lo que dispone el Código Procesal Civil y Comercial de la provincia: lugar del hecho, domicilio del demandado, etc. –ver art. 5, incs. 3 y 4 del Cód. Proc. Civil y Com. citado-.-
En el segundo párrafo se indica el tipo de proceso que debe aplicarse: Proceso Ordinario, según la reglamentación del código ritual señalado. Debe entenderse entonces que el proceso judicial comprenderá todos los actos y etapas procesales que prevé el mismo.-
Artículo 13º: Corresponde a las Cámaras en lo Contencioso Administrativo conocer y decidir, en la materia que rige la Ley de Responsabilidad del Estado, en los recursos que se interpongan contra las resoluciones de los jueces de Primera Instancia en lo Civil y Comercial, dictadas en el marco de esta ley.
La Cámara en lo Contencioso Administrativo Nro. 1 con sede en la ciudad de Paraná, entenderá en los recursos que se interpongan ante los Juzgados en lo Civil y Comercial de los departamentos Paraná, Diamante, La Paz, Feliciano, Nogoyá, Victoria, Gualeguay y Federal.
La Cámara en lo Contencioso Administrativo Nro. 2 con sede en la ciudad de Concepción del Uruguay, entenderá en los recursos que se interpongan ante los Juzgados en lo Civil y Comercial de los departamentos Uruguay, Concordia, Tala, San Salvador, Federación, Villaguay, Colón, Gualeguaychú e Islas del Ibicuy.
A los recursos que se tramiten ante las Cámaras en lo Contencioso Administrativo, se le aplicarán las reglas de los Recursos Ordinarios -Libro I Título IV Capítulo IV- del Código Procesal Civil y Comercial de la Provincia de Entre Ríos.-
Esta norma prevé la competencia material y territorial respecto de los medios de impugnación contra las decisiones que tomen los tribunales de Primera Instancia.-
Así, le asigna a las Cámaras en lo Contencioso Administrativo conocer y decidir respecto de las recursos que se interpongan por los litigantes contra las Resoluciones o Sentencias de los Juzgados Civiles y Comerciales –recordamos que intervienen hasta que se creen los Juzgados Contenciosos Administrativos-.-
Los Recursos conforme la normativa ritual pueden dividirse en Ordinarios o Extraordinarios; describir cada uno de ellos con sus características y finalidades, requisitos y, en definitiva, naturaleza jurídica, excede nuestro trabajo, por lo que consideramos que la enunciación de ambas clases cumple el cometido.-
Los remedios procesales de impugnación –léase Recursos– a los que refiere el artículo son los Ordinarios, pues la jurisdicción de los Extraordinarios está reservada a nuestro máximo Tribunal Provincial: Superior Tribunal de Justicia; ello, sin perjuicio de lo que establece el artículo siguiente.-
Sin dudas el espíritu del legislador ha sido fijar la competencia material de los litigios que tengan por objeto la responsabilidad del Estado en el fuero Contencioso Administrativo, ampliando la que ya tenían y que resulta inherente a cuestiones de exclusiva índole Administrativa.-
La función entonces de las Cámaras Contencioso Administrativas como Tribunal de Alzada resulta ampliada respecto de las propias que ya les había asignado la ley para intervenir como tribunales originarios o de Primera Instancia –ver Ley Nº 7.061 y su modificatoria Ley Nº 10.052– en materia Contencioso Administrativa.-
Asimismo –ver segundo párrafo de la norma– fija competencia territorial, puesto que determina la jurisdicción que abarcarán las Cámaras Contencioso Administrativas Nºs. 1 –con asiento en Paraná– y 2 –con asiento en Concepción del Uruguay-; en tal sentido establece con claridad el ámbito territorial por Departamentos, describiendo cuáles quedan comprendidos en la jurisdicción de uno u otro Tribunal –cfr. regla legal bajo análisis-.-
Por último, se establece que el trámite de los Recursos se regirá por lo dispuesto en la parte respectiva y atinente del Código de Procedimientos Civil y Comercial de la provincia.-
Artículo 14º: Corresponde a las Cámaras Contencioso Administrativo conocer y decidir la admisibilidad del recurso de inaplicabilidad de ley.-
Al recurso de inaplicabilidad de ley que se tramite ante las Cámaras Contencioso Administrativo se le aplicarán las reglas de los Recursos Extraordinarios -Libro I Título IV Capítulo V- del Código Procesal Civil y Comercial de la Provincia de Entre Ríos.-
Tal como anticipáramos, la presente regla legal determina que los mismos tribunales de Alzada conocerán y decidirán sobre la admisibilidad del Recurso de Inaplicabilidad de Ley.-
Este remedio extraordinario que posee una finalidad bien determinada, características y requisitos de procedencia específicos y que se resuelve en el Superior Tribunal de Justicia, tiene un análisis previo en el Tribunal de Alzada; es decir en las Cámaras Contencioso Administrativo, donde se sustanció y resolvió previamente el Recurso de Apelación planteado contra la Sentencia de Primera Instancia.-
Esto es, el Recurso de Inaplicabilidad de Ley debe presentarse por el recurrente ante la misma Cámara Contencioso Administrativo que dictó la Sentencia y sobre la que se recurre, quien tiene por obligación realizar un análisis previo de admisibilidad; así, la legislación de forma le impone velar por el cumplimiento de los requisitos formales de procedencia del recurso extraordinario, sin entrar a decidir sobre el fondo del mismo.-
Así como ocurre en los casos anteriores –ver artículos previos– la reglamentación del mismo queda reservada al Código de Procedimientos Civil y Comercial de la provincia.-
Artículo 15º: Fuero de atracción. En el caso de integrar el Estado provincial, los municipios, comunas y entes autárquicos, y demás enbtes públicos estatales provinciales o municipales, un litisconsorcio pasivo, serán competentes los jueces cuya competencia se encuentra establecida en la presente ley.-
Inicialmente diremos que el fuero de atracción es un Instituto del Derecho procesal que consiste en el desplazamiento de la competencia originaria por atracción. La atracción consiste en atribuir competencia a determinado Tribunal y se da en atención a los demandados.-
La norma legal que comentamos establece –precisamente– una excepción a las reglas de la competencia fijadas por el Derecho. Determina entonces que cuando alguno de los sujetos comprendidos en la norma: Estado provincial, los municipios, comunas y entes autárquicos y demás entes públicos estatales provinciales o municipales integran un litisconsorcio pasivo serán competentes los jueces cuya competencia establece la ley bajo análisis.-
Concretamente la competencia establecida por la ley es la de los Jueces Civiles y Comerciales hasta tanto se creen los Juzgados de Primera Instancia en lo Contencioso Administrativo –ver artículo 12º-. Territorialmente serán competentes los jueces que establece el art. 5, incs. 3 y 4 del Código Procesal Civil y Comercial de la provincia –cfr. comentario al mencionado artículo 12º-.-
Cuando la norma menciona “litisconsorcio pasivo”, refiere a una pluralidad de demandados; al menos, más de uno. Obvio que siempre alguno de los demandados debe ser un ente público de los mencionados anteriormente.-
Artículo 16º: En los casos en que la víctima de un delito o las personas legitimadas iniciaran acción civil por responsabilidad del Estado por ante el fuero penal, la causa se sustanciará por ante ese fuero.-
El artículo prevé la posibilidad de que ante la existencia de un delito y la tramitación de una causa penal la víctima o las personas legitimadas para demandar, inicien acción civil ante el mismo fuero penal.-
Aun tratándose de acciones civiles por Responsabilidad contra el Estado, las mismas tramitarán en el fuero penal.-
Aquí se mantiene la tradición procesal, a efectos de evitar el dictado de Sentencias contradictorias; es decir, la determinación de responsabilidad de un fuero y la desestimación en el otro –por caso el fuero civil-.-
Artículo 17º: A las acciones y procesos de ejecución de la sentencia le serán aplicables las reglas contenidas en el Código Procesal Civil y Comercial, como así mismo las contenidas en el Título V, Capítulo IX, Suspensión o sustitución de la ejecución de la sentencia, del Código Contencioso Administrativo de Entre Ríos.-
La regla legal bajo análisis prevé para los casos en que exista condena y esta no se haya efectivizado, la Ejecución de la Sentencia. En ese caso, los procesos de ejecución se regirán por los procedimientos establecidos por el Código Procesal Civil y Comercial; como los previstos en el Código Contencioso Administrativo.-
Para mayor claridad, el procedimiento ordinario de ejecución se rige por la normativa ritual Civil y Comercial, no obstante se agrega la posibilidad de la “suspensión” o “sustitución” según lo previsto por los arts. 83 y 84 de la Ley 7.061, modificada por la Ley 10.052 que responde a la especificidad de la materia Contencioso Administrativa.-
Capítulo III: Incorporaciones a la Ley Orgánica del Poder Judicial.
Artículo 18º: Incorpórese al Artículo 62º de la Ley Orgánica del Poder Judicial, el Inciso 5) el que quedará redactado de la siguiente forma: “Corresponde a los jueces en lo Civil y Comercial hasta que se creen los Juzgados de Primera Instancia en lo Contencioso Administrativo, conocer y decidir: … 5.- En las demandas por responsabilidad del Estado provincial, los municipios, comunas y entes autárquicos, y además entes públicos estatales provinciales o municipales”.-
El presente capítulo inserto en la ley se aparta notoriamente del objeto principal analizado: la Responsabilidad del Estado en sus distintos niveles, así como de los entes autárquicos y descentralizados.-
Podrá discutirse si era necesaria su incorporación en esta ley especial o bien en un texto legal distinto que tuviera por finalidad la modificación de la Ley Orgánica del Poder Judicial, así como las razones de técnica legislativa: si resultaba apropiada o no.-
Lo cierto es que la legislación que venimos analizando y que también reglamenta la materia procesal –vimos que es facultad de la provincia por materia delegada constitucionalmente– necesariamente ha tenido que expedirse sobre la competencia y los tribunales que deberán actuar en los casos previstos, de tal suerte que la organización del Poder Judicial se ve modificada.-
Entendemos entonces que por cuestiones prácticas la incorporación de este Capítulo no empaña la reglamentación principal tenida en cuenta por el legislador, por lo que la previsión legal de incorporar las modificaciones necesarias a la Orgánica del Poder Judicial en este mismo texto legal resulta acorde para evitar cuestiones que puedan suscitarse por la intervención de jueces o tribunales en las distintas circunstancias reglamentadas, evitando así dilaciones interpretativas o conflictos de competencia y aventando conflictos que atentarían con la correcta administración de justicia.-
Así, la presente norma al modificar la Ley Nº 6902, ratificada por la Ley Nº 7504, amplía –incorporando– la competencia de los jueces de Primera Instancia en lo Civil y Comercial para atender las cuestiones regladas por esta ley: Responsabilidad del Estado. Ello, según ya vimos precedentemente, hasta que se creen los juzgados específicos: Contencioso Administrativos.-
Artículo 19º: Incorpórese al Artículo 53º bis de la Ley Orgánica del Poder Judicial como anteúltimo párrafo, el que quedará redactado de la siguiente forma: “Corresponde a las Cámaras en lo Contencioso Administrativo conocer y decidir, en materia que rige la Ley de Responsabilidad del Estado, en los recursos que se interpongan contra las resoluciones de los jueces de Primera Instancia en lo Civil y Comercial. La Cámara en lo Contencioso Administrativo Nro. 1 con sede en la ciudad de Paraná, entenderá en los recursos que se interpongan ante los Juzgados en lo Civil y Comercial de los departamentos Paraná, Diamante, La Paz, Feliciano, Nogoyá, Victoria, Gualeguay y Federal. La Cámara en lo Contencioso Administrativo Nro. 2 con sede en la ciudad de Concepción del Uruguay, entenderá en los recursos que se interpongan ante los Juzgados en lo Civil y Comercial de los departamentos Uruguay, Concordia, Tala, San Salvador, Federación, Villaguay, Colón, Gualeguaychú e Islas del Ibicuy”.-
Reiteramos aquí las consideraciones efectuadas para el artículo anterior, agregando que debemos entender la necesidad del texto para la adecuación de la competencia jurisdiccional en relación a lo dispuesto por el art. 13º de la presente ley –ver comentarios a dicha norma-.-
Artículo 20º: Incorpórese al Artículo 53º bis de la Ley Orgánica del Poder Judicial como último párrafo, el que quedará redactado de la siguiente forma: “Corresponde a las Cámaras en lo Contencioso Administrativo conocer y decidir la admisibilidad del recurso de inaplicabilidad de ley”.-
La misma consideración que los artículos anteriores y el necesario cotejo con el art. 14º del cuerpo normativo y el comentario efectuado.-
Artículo 21º: Deróguese el Inciso 3) del Artículo 286 bis de la Ley Nro. 9.776, Código Procesal Civil y Comercial de la Provincia de Entre Ríos.-
La presente norma al derogar en forma expresa el inc. 3 del art. 286 bis del ritual, trae como consecuencia que previo a las acciones judiciales que se planteen por responsabilidad del Estado provincial, municipios, comunas, entes autárquicos y demás entes públicos provinciales o municipales deberá buscarse una solución extrajudicial a las controversias mediante el Instituto de la Mediación Previa Obligatoria impuesta por la última reforma al Código Procesal Civil y Comercial (Ley Nº 9.776).-
Efectivamente, el art. 286 bis del cuerpo normativo de forma citado establece las excepciones al proceso de mediación previa obligatoria, de tal suerte que en los casos previstos en la regla legal no es necesario acudir a dicho medio alternativo de solución de conflictos.-
Así, dicho artículo en el inciso ahora derogado establecía que: “El procedimiento de mediación obligatoria no será de aplicación en los siguientes supuestos: … 3. Causas en que el Estado nacional, provincial o municipal sea parte. …” (sic, cfr. regla legal citada).-
Consecuencia entonces de la norma bajo análisis es que, en los casos de responsabilidad del Estado, necesariamente antes de iniciar juicio habrá que solicitar la Mediación Previa Obligatoria.-
Capítulo IV: Disposición transitoria.
Artículo 22º: Las causas por responsabilidad del Estado que al momento de la entrada en vigencia de la presente ley se encuentran en trámite por ante las Cámaras en lo Civil y Comercial con asiento en Paraná, Gualeguaychú, Concepción del Uruguay y Concordia, continuarán sustanciándose en ellas. Las causas cuyo recurso de apelación no haya sido aún concedido, lo serán ante las Cámaras en lo Contencioso Administrativo a partir de la entrada en vigencia de la presente ley.-
El presente artículo resulta de toda lógica, ya que prevé la situación de que nos encontremos ante situaciones típicas de Responsabilidad del Estado que se estén sustanciado ante los fueros que tenían competencia previa a la sanción de la ley que nos encontramos analizando.-
Al tratarse de una ley especial que prevé competencia también especial, puede suscitarse un conflicto de jurisdicción de casos que se encuentren en trámite, por lo que esta regla legal, transitoria, zanja cualquier discusión y permite que los trámites judiciales se sigan sustanciando en las Cámaras donde están radicadas.-
Entendemos que cuestiones de economía procesal y de aseguramiento de justicia efectiva a los litigantes determinaron la previsión legal.-
Aun así, si los remedios recursivos no se encuentran concedidos a la fecha de la entrada en vigencia, entonces corresponderá al fuero específico creado; Cámaras Contencioso Admnistrativo.-
Artículo 23º: Comuníquese, etcétera.-
Es de forma.-